Quando uma empresa contratada abandona uma obra pública, a Administração enfrenta um cenário conhecido: serviços interrompidos, estruturas expostas, aumento de custos e necessidade de encontrar uma solução para concluir o objeto.
A Lei nº 14.133/2021 introduziu um instrumento destinado a reduzir esse risco: o seguro-garantia com cláusula de retomada, também conhecido como step-in. Nesse modelo, a seguradora pode assumir a execução da obra ou do serviço de engenharia diante do inadimplemento da contratada.
Mas essa possibilidade gera uma dúvida importante:
Toda apólice de seguro-garantia obriga a seguradora a concluir a obra?
A resposta é não.
A retomada depende da forma como a garantia foi exigida, das disposições do edital, do contrato e da própria apólice. Exigir apenas um seguro-garantia convencional não produz automaticamente a obrigação de a seguradora assumir a execução.
Garantia contratual e cláusula de retomada não são a mesma coisa
A Lei nº 14.133/2021 permite que a Administração exija garantia nas contratações de obras, serviços e fornecimentos, desde que essa exigência esteja prevista no edital.
A garantia poderá ser prestada, entre outras modalidades admitidas pela legislação, por meio de seguro-garantia.
Em sua configuração tradicional, o seguro-garantia protege a Administração contra prejuízos decorrentes do inadimplemento da contratada, dentro dos limites e das condições estabelecidos na apólice.
Nessa situação, a seguradora poderá ser chamada a indenizar a Administração, mas não necessariamente a assumir a execução do contrato.
A cláusula de retomada acrescenta uma obrigação diferente: diante do inadimplemento da empresa contratada, a seguradora poderá assumir a execução e concluir o objeto.
Portanto, existem duas situações distintas:
- no seguro-garantia convencional, a resposta ao inadimplemento tende a ser indenizatória;
- no seguro-garantia com cláusula de retomada, a resposta poderá envolver a continuidade material da execução.
Confundir esses dois modelos pode gerar uma expectativa de proteção que o contrato e a apólice, na prática, não oferecem.
Quando a Administração pode prever a retomada?
O artigo 102 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que, nas contratações de obras e serviços de engenharia, o edital poderá exigir seguro-garantia e prever a obrigação de a seguradora assumir a execução e concluir o objeto em caso de inadimplemento da contratada.
A redação legal revela três pontos importantes.
O primeiro é que a cláusula está relacionada a obras e serviços de engenharia. Não se trata de um mecanismo aplicável indistintamente a qualquer contratação administrativa.
O segundo é que a retomada precisa estar prevista desde a licitação. A Administração não deve aguardar o inadimplemento para tentar transferir à seguradora uma obrigação que não constava dos documentos da contratação.
O terceiro é que a previsão da cláusula exige organização prévia entre edital, contrato, apólice e matriz de riscos. Não basta inserir uma frase genérica afirmando que a seguradora deverá concluir a obra.
A Lei também estabelece disciplina específica para as contratações de obras e serviços de engenharia de grande vulto: a garantia poderá chegar a 30% do valor inicial do contrato, com cláusula de retomada. O enquadramento como contratação de grande vulto deve observar o valor atualizado legalmente.
A seguradora precisa participar da relação contratual
Quando houver cláusula de retomada, a seguradora não deverá permanecer como uma figura distante, acionada somente depois da paralisação.
A Lei nº 14.133/2021 determina que a seguradora assine o contrato e seus aditivos como interveniente anuente. Também assegura à seguradora acesso às instalações, aos documentos de fiscalização e à auditoria técnica e contábil da execução.
Essa participação tem uma razão prática.
Não seria coerente exigir que a seguradora assumisse uma obra sem permitir que acompanhasse:
- a evolução física do objeto;
- as medições realizadas;
- os pagamentos efetuados;
- as alterações contratuais;
- os problemas registrados pela fiscalização;
- a capacidade operacional e financeira da contratada;
- os riscos de atraso ou abandono.
A cláusula de retomada, portanto, modifica a própria lógica de acompanhamento do contrato. A relação deixa de envolver somente Administração e contratada e passa a contar com um terceiro interessado na adequada execução: a seguradora.
O fiscal do contrato ganha um novo interlocutor
Nos contratos protegidos por cláusula de retomada, os registros da fiscalização tornam-se ainda mais relevantes.
A seguradora precisa receber informações que permitam identificar o agravamento do risco. Atrasos reiterados, redução injustificada de equipes, retirada de equipamentos, queda de produtividade, ausência de materiais e descumprimento do cronograma podem indicar que a execução está se aproximando de uma situação crítica.
Isso não significa que qualquer ocorrência deva resultar no acionamento imediato da garantia.
O contrato precisa estabelecer uma sequência de atuação, contemplando, por exemplo:
- registro técnico da ocorrência;
- notificação da contratada;
- concessão de prazo para correção, quando cabível;
- comunicação formal à seguradora;
- avaliação da gravidade e do risco de descontinuidade;
- caracterização do inadimplemento;
- decisão administrativa sobre o acionamento da garantia.
A comunicação tempestiva é essencial. Se a seguradora for informada somente quando a obra já estiver completamente abandonada, as alternativas de recuperação poderão ser menores e mais dispendiosas.
A seguradora pode contratar outra empresa?
Sim.
Se optar por assumir a execução, a seguradora poderá realizá-la diretamente ou contratar terceiros para concluir o objeto, total ou parcialmente.
Isso não significa, entretanto, que qualquer empresa possa ser escolhida sem controle.
A solução precisa respeitar as exigências técnicas, jurídicas, fiscais e econômicas previstas na contratação. A empresa que efetivamente executar os serviços deverá possuir capacidade compatível com o objeto e cumprir as condições estabelecidas pela Administração.
Também é necessário definir como serão tratados:
- os serviços já medidos;
- os materiais existentes no canteiro;
- os equipamentos e estruturas provisórias;
- as responsabilidades por defeitos anteriores;
- o saldo contratual;
- o cronograma remanescente;
- os novos responsáveis técnicos;
- as garantias sobre os serviços concluídos.
Sem esse diagnóstico, a retomada poderá apenas transferir os problemas da antiga contratada para a nova executora.
O que acontece se a seguradora não assumir a obra?
A existência da cláusula de retomada não significa que a seguradora sempre executará diretamente o objeto.
Diante do sinistro, ela deverá avaliar as condições contratuais e adotar uma das respostas previstas na legislação e na apólice.
Se assumir e concluir a execução, a Lei prevê tratamento específico em relação à obrigação de pagamento da importância segurada. Se não assumir a execução, a seguradora ficará sujeita ao pagamento integral da importância segurada indicada na apólice, conforme a disciplina legal aplicável.
Por isso, o seguro-garantia não deve ser tratado como uma solução automática para todos os problemas da obra.
A efetividade do mecanismo dependerá de diversos fatores:
- redação adequada do edital;
- coerência entre contrato e apólice;
- definição objetiva do sinistro;
- comunicação tempestiva das ocorrências;
- documentação produzida pela fiscalização;
- capacidade de resposta da seguradora;
- viabilidade técnica e econômica da conclusão do objeto.
Cinco pontos que devem ser definidos antes da licitação
Antes de exigir a cláusula de retomada, a Administração deve responder pelo menos a cinco perguntas.
1. A retomada é adequada ao objeto?
O mecanismo faz mais sentido em contratações nas quais a paralisação possa causar prejuízos relevantes, deterioração dos serviços executados ou grande impacto para a população.
2. Quais eventos caracterizarão inadimplemento?
Atraso simples, abandono, recuperação judicial, incapacidade financeira e descumprimento do cronograma não devem ser tratados de maneira indistinta.
3. Quando a seguradora deverá ser comunicada?
O edital e o contrato devem prever eventos de alerta anteriores à configuração definitiva do sinistro.
4. Quais informações serão compartilhadas?
É necessário definir o acesso da seguradora aos relatórios de fiscalização, medições, notificações, alterações contratuais e demais documentos relevantes.
5. Como será feita a transição?
A Administração precisa prever procedimentos para vistoria, inventário, medição do saldo, transferência do canteiro e aprovação da empresa que concluirá os serviços.
A apólice deve refletir o contrato — e não contrariá-lo
Um dos principais riscos está na divergência entre os documentos da contratação.
O edital pode prever a retomada, enquanto a minuta contratual trata apenas da indenização. O contrato pode atribuir determinadas obrigações à seguradora, mas a apólice apresentar exclusões incompatíveis. A matriz de riscos, por sua vez, pode não indicar quem responde pelos custos decorrentes da substituição da executora.
Essas incompatibilidades precisam ser identificadas antes da assinatura.
A análise não deve se limitar à confirmação de que a apólice foi entregue. É necessário verificar:
- se o valor da garantia corresponde ao exigido;
- se a vigência cobre o período necessário;
- se o objeto segurado coincide com o objeto contratado;
- se a Administração consta corretamente como segurada;
- se a cláusula de retomada está expressamente prevista;
- se as hipóteses de exclusão são compatíveis com o edital;
- se os procedimentos de comunicação e regulação do sinistro estão claros;
- se os aditivos contratuais serão acompanhados das adequações necessárias na garantia.
Aceitar uma apólice incompatível pode esvaziar justamente a proteção que motivou a exigência do seguro.
Cláusula de retomada não substitui boa fiscalização
A cláusula de retomada é um instrumento de gestão de riscos, e não uma autorização para reduzir o acompanhamento da obra.
A seguradora não substitui o fiscal, o gestor do contrato, a assessoria jurídica ou a autoridade administrativa. Também não elimina a necessidade de documentar ocorrências, exigir correções e adotar medidas diante do inadimplemento.
Ao contrário: quanto mais sofisticada for a garantia, maior deverá ser a qualidade dos registros contratuais.
Uma retomada bem-sucedida dependerá da possibilidade de reconstruir com precisão:
- o que foi executado;
- o que foi pago;
- o que permanece pendente;
- quais falhas foram identificadas;
- quais providências foram exigidas;
- por que a contratada deixou de cumprir o ajuste;
- qual é o custo necessário para concluir o objeto.
Sem essas informações, a Administração, a seguradora e a nova executora terão dificuldade para estabelecer um ponto seguro de continuidade.
Conclusão
A cláusula de retomada representa uma inovação relevante da Lei nº 14.133/2021, especialmente para obras e serviços de engenharia cuja paralisação possa produzir prejuízos expressivos.
Entretanto, sua simples menção no edital não garante a conclusão da obra.
Para que o instrumento funcione, é necessário estruturar a contratação desde o planejamento, compatibilizar edital, contrato, matriz de riscos e apólice, definir procedimentos de comunicação e produzir registros técnicos consistentes durante toda a execução.
A pergunta central não deve ser apenas se existe seguro-garantia.
A Administração precisa saber qual risco foi efetivamente transferido, em que momento a seguradora deverá atuar e quais condições permitirão a continuidade da execução.
Quando essas respostas não estão claras, a garantia pode existir formalmente e ainda assim se mostrar insuficiente no momento em que a obra mais precisa dela.